​[강세호 요양컬럼] 보험회사의 장기요양기관 진출 야욕, 가능할까?

대한민국 금융위원회가 중심이된,

보험회사의 장기요양기관 운영사업 진출 구상과

소유권 없이 임대 설치가 가능하도록 요구하는 배경, 그리고 문제점

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보험회사들은 장기요양기관에 진출하는 조건으로

노인의료복지시설이  지켜야 하는 기본 요건인 건물과 토지의 소유권 확보 대신 

임대로 노인의료복지시설을 설립할 수 있도록 법 개정을 해달라는 것이다.   과연 가능할까?

정부조직인 금융위원회의 공식 블로그에 따르면, 2021년 7월15일, 금융위원회와 금융감독원, 보험연구원, 보험업계 등이 ’보험사의 요양서비스사업 진출 활성화를 위한 간담회를 개최하였다‘고 보도자료를 배포하였다.

이날 회의는 장기적인 보험관계를 맺고 있는 어르신 등 금융소비자들께 노후 돌봄 서비스까지 제공할 수 있는 보험업권의 역할을 모색하기 위한 자리였다고 한다.

결국 이 번 간담회의 결론을 요약하면 ’보험사가 ①헬스케어, ②보험, ③요양서비스를 결합할 경우, ① 「헬스케어를 통한 건강위험 사전관리」, ② 「보험상품을 통한 질병 치료비 보장」, ③ 「요양서비스를 통한 노후 생활지원」 등 생애주기별 맞춤형 서비스 제공이 가능하다‘는 것이다.

 

간담회를 주관한 금융위원회는 보건복지부 등 관계부처 및 보험업계와 유관기관 협의체 등을 구성하여, 보험사의 요양사업 진출 관련 제도개선방안 등을 지속 검토해 나가겠다는 것이다. 

 

여기서 이슈가 되는 것은 보험사가 요양서비스 사업에 진출할 때 보건복지부와 제도개선을 협의하고자 하는 골자는 ’노인의료복지시설을 설치할 때 토지와 건물의 소유권을 확보해야 하는데, 이미 국가나 지방자치단체에서 설치하는 노인의료복지시설의 경우 소유권을 확보하지 않고 임대로 할 수 있도록 노인복지법 시행규칙을 개정하였으므로, 보험사업자가 요양서비스 시장에 진출할 때도 토지와 건물의 소유권을 확보하지 않고 임대로 설치가 가능하도록 법과 제도를 개선해 달라‘는 것입니다.

 

I.  법⸱제도 개선의 대상

금융위원회와 보험회사가 개선을 요구하는 다음과 같이 ’노인복지법시행규칙 제22조1항의 별표 4의 2. 시설 설치에 관한 특례‘에 기술되어 있다. 그 내용을 자세히 알아보자.

 

노인복지법시행규칙 제22조1항의 별표4의 2:

가. 시설 설치자는 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 확보해야 하고, 시설 설치목적 외의 목적에 따른 저당권, 그 밖에 시설로서의 이용을 제한할 우려가 있는 권리를 해당 토지 및 건물에 설정해서는 안 된다. 이 경우 시설의 설치목적에 따른 저당권을 설정하는 경우에는 저당권의 피담보채권액과 입소보증금의 합이 건설원가의 80퍼센트 이하여야 한다.

나. 가목에도 불구하고 입소자로부터 입소비용의 전부를 수납하여 운영하는 노인요양시설을 설치하는 경우, 보건복지부장관이 지정하여 고시하는 지역에 입소자 30명 미만의 노인요양시설을 설치하는 경우 및 국가 또는 지방자치단체가 노인요양시설을 설치하는 경우에는 다음 (1)부터 (4)까지의 규정에 따른 요건을 모두 갖춘 경우에만 타인 소유의 토지 및 건물을 사용하여 설치할 수 있고, 노인요양공동생활가정을 설치하는 경우에는 다음 (1), (3) 및 (4)의 규정에 따른 요건을 모두 갖춘 경우에만 타인 소유의 토지 및 건물을 사용하여 설치할 수 있다.

(1) 사용하려는 토지 및 건물에 선순위 권리자 및 그 밖에 시설로서의 이용을 제한할 우려가 있는 권리가 설정되어 있지 않을 것

(2) 임대차계약ㆍ지상권설정계약 등 사용계약의 양 당사자가 법인일 것

(3) 토지 또는 건물에 대한 등기 등 법적 대항요건을 갖출 것

(4) 사용계약서에 다음의 내용이 포함되어 있을 것

(가) 토지 또는 건물의 사용목적이 시설의 설치ㆍ운영을 위한 것이라는 취지의 내용

(나) 계약기간의 연장을 위한 자동갱신조항

(다) 무단 양도(매매ㆍ증여 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 일체의 행위를 포함한다) 및 전대의 금지조항

(라) 장기간에 걸친 임차료 등의 인상방법(무상으로 사용하는 경우는 제외한다)

(마) 토지 또는 건물에 대한 사용권자의 우선 취득권에 관한 내용

 

이 시행규칙에 따르면, 보험회사가 소유권을 갖지 아니하고, 노인의료복지시설을 설치하려면, 보험회사는 국가 또는 지방자치단체가 아니므로 ’1)보건복지부 장관이 지정하여 고시하는 지역에 입소자 30명 미만의 노인요양시설을 설치하는 경우‘ 한 가지 밖에 남아있지 않다.

설사, 보건복지부 장관이 설사 ’보험회사가 요구하는 지역에 소유권을 가지지 않아도 노인의료복지시설을 설치할 수 있도록 한다‘해도 보험 회사가 일정지역에 한정하여 요구할 수 있는 상황일 수도 없고, 이 또한 30명 미만의 노인의료복지시설만 설치할 수 있기 때문에 보험회사가 거금을 투자하여 30명 미만의 노인의료복지시설을 설치할 수 있는 가능성과 효용성이 떨어질 것으로 본다.

그렇다면, 보건복지부가 보험회사의 요청을 수용하려면, 법 전체를 개정해야 한다. 말하자면 법조항에 ’보험회사도 토지와 건물의 소유권을 갖지 아니하여도 임대로 설치가 가능하다‘라고 법조항을 바꾸어야 한다.

 

나. 가목에도 불구하고 입소자로부터 입소비용의 전부를 수납하여 운영하는 노인요양시설을 설치하는 경우, 보건복지부장관이 지정하여 고시하는 지역에 입소자 30명 미만의 노인요양시설을 설치하는 경우와 보험회사, 국가 또는 지방자치단체가 노인요양시설을 설치하는 경우에는 다음 (1)부터 (4)까지의 규정에 따른 요건을 모두 갖춘 경우에만 타인 소유의 토지 및 건물을 사용하여 설치할 수 있고,

 

하지만, 보건복지부가 이런 엄청난 일을 하는 것은 절대적으로 무리가 있다. 왜나하면 현재 노인의료복지시설을 설치할 수 있는 주체가 ’국가, 지방자치단체, 사회복지법인, 비영리 단체, 개인, 영리법인(주식회사)‘로 되어 있기 때문이다.

바로 보험회사는 대부분이 영리법인(주식회사)로 되어 있다. 이미 영리법인(주식회사)이 소유권을 가지고 노인의료복지시설을 설치하고 있는 곳이 많다. 

하지만 보험회사에 대하여 어떤 논리로 소유권을 면제하여 임대로 설치할 수 있도록 법개정을 할 수 있을까?

모든 영리법인의 형태로 설립한 노인의료복지시설을 소유권없이 설치할 수 있게 할 수 있을까?  보건복지부의 명문과 실리가 없다.

그러던 와중에 한 가지 뉴스가 터졌다. 수조를 투자하여 삼성이 요양서비스에 참여한다는 기사가 나왔다.  아직 진위가 확인되는지 않았다. 

 

모든 분야에서 1등을  하고  있는 삼성이지만, 삼성이라고 해도  할 수 없는 분야가 있다. 그 분야는 노동집약적인 게임분야나 강도 높은 노동을 요구하는 돌봄사업 분야이다.

이미 삼성은 삼성생명공익사업단을 중심으로 십수년전부터 경기도 일원에서 요양서비스 사업에 진출해 있고, 그 문제점을 잘 알고 있기 때문에 선뜻 다른 보험회사처럼 요양서비스 산업에 참여를 하는 결정을 하기는 쉽지 않을 것으로 예측하고 있다.

II. 숨겨진 배경: 보건복지부의 ’국공립장기요양기관 확충‘ 정책

요양서비스 시장의 형편을 잘 알지 못하는 사람들은 보험회사들이 자발적으로 열악한 요양서비스 시장에 앞다퉈 참여하는 것으로 오해 할수도 있다

.

하지만 그 이면에는 제1차 노인장기요양보험 중장기기본계획(2013~2018)으로부터 시작하여, 제2차(2018~2022), 제3차(2023~2027) 노인장기요양보험 중장기기본계획으로 전개되는 국공립장기요양기관 확충방안이 있다.

보건복지부의 이러한 정책은 ’2008년 7월 노인장기요양보험이 시작된 이후 민간장기요양기관들이 대거 참여하여, 민간 참여율이 95% 이상에 이르기 때문에, 민간의 부정청구와 부당청구가 심각한 문제로 야기됨에 따라, 국공립 장기요양기관의 비율을 30% 이상으로 확충하겠다는 정책이다.

정부가 어느 날 국공립장기요양기관을 30%까지 확충하겠다는 계획에도 불구하고 정부가 제정 여력이 없기 때문에 수십~수백조원에 이를 수 있는 재정을 감당하기가 어려울 수도 있다.

전문가들의 보건복지부의 정책에 대한 심도있는 관찰을 통해 보면, 국공립장기요양기관 확충방안이 국가가 모든 재정을 투입하여 할 수 없기 때문에 국가의 재정을 투입하지 않고 국공립장기요양기관의 비율을 높이는 방안을 선택하고 있는 것으로 추론할 수 있다.

 

①국공립장기요양기관 설립 시 임대형 장기요양기관 설치 가능할 수 있도록 노인복지법

   시행규칙 개정

②장기요양기관 지정갱신제도 시행 (2019년 12월28일)-행정처분, 평가최하위 등급 기관

   재지정 제한

③재가사업의 사회서비스원이 주도로 공공성 확보

④장기요양기관의 총량제 지정으로 민간 장기요양기관의 확대 조절 (의정부시, 평택시 등)

⑤커뮤니티 케어형 통합재가의 실현으로 규모있는 기업의 재가사업 통합운영 (요구르트외)

⑥공공기관의 재원 및 인프라를 활용한 장기요양기관 진출 확대

   (농협, 보훈처, 대한노인회 등)

⑦요양서비스 사업 생태계의 목적성 장기요양기관 진출 가시화

- 은행권: 농협, 하나금융, 새마을금고

- 보험업계: KB손해보험, 신한, 금융위원회

- 식품업계:

- 건설업계: 이미 4~5개 부류의 단지 조성 실시

- 제약회사: 종근당 등

⑧국민건강보험공단 퇴사 직원의 사회복지법인, 사회적 협동조합 설립 등 비영리 법인

   설립 후 국공립장기요양기관 위탁 계획

⑨현지조사 강화 및 남인순 의원의 장기요양기관 대표자 형사처벌법 시행(2021년)

    -자발적 폐업 유도

⑩보건복지부의 정책적 지원:

- 사회적경제를 통한 사회서비스 강화 추진-농협의 재가 및 시설 사업 진출 지원

III. 추론의 정황적 근거-연혁을 통해 본 이해

2008년 장기요양보험제도가 시작되면서  보건복지부는 당시 장기요양기관 운영 사업자의 부족 현상을 보완하기 위하여 전국을 돌며 미래 수익을 창출할 수 있는 노후 사업으로서 장기요양기관 운영사업 에 참여하라고 독려했다.  

이러한 소시민들의 도움으로  2008년 7월 무사히 장기요양보험제도는 출범할 수 있었다.  제도 초기에,  정부(보건복지부)는  이들 소시민 장기요양기관 운영사업자들에게 사업자등록증을 내어주고 사업후 남은 이익을 사업자가 사용할 수 있도록  해주었다.

2008년 초기 보험제도가 시작된 후 2012년까지 짧은  기간동안  소시민으로 구성된 소위 민간사업자의 수는 크게 늘어나 노인요양시설의 수는 약 5,000개, 재가기관의 수는 18,000개 정도로 늘어나게 되었다. 

그러자 정부는 2012년 쯤, 사업자등록증을 가지고 사업의 개념으로 장기요양기관을 운영하던 영리 사업체제를  비영리 재무회계 규칙을 적용하게 하면서  비영리로 바꾸어 버리는 공산주의 국가에서나 일어날 수 있는 시도를 단행했다.

이에 대한 소시민들의 반대는 거셌다.  2012년 부터 시작된  장기요양 영리사업의 비영리화에 대한 반대 물결은 여러 단계의 변곡점을 거치면서 2018년까지 계속되다가  2018년도 3월, 박능후 전 보건복지부 장관은 소시민들의 의견을 들어주는 척하다고 결국 강제적으로 장기요양기관 재무회계규칙을 통과시키면서 영리사업의 비영리화 작업을 완성하고 막을 내렸다. 

그 이후 다시 민간장기요양기관 운영 사업자들은 잘못된 영리 사업의 비영리화를 취소 하자는 취지로 더불어민주당 오제* 의원의 도움으로 개정법안을 상정하기도 했지만, 당시  유치원 3법통과와 관련되어 더불어민주당의 당론으로 개정법안의 톷과를 반대한 것과 일부 과격 노조의 근거없는 반대로 법안통과가 좌절 되기도 했다.

비영리 재무회걔규칙의 의무화 적용이 일단락 되자 보건복지부는 다시 장기요양기관 지정갱신제를  내걸고 나왔다.  장기요양기관을 초기 설치한 후 장기요양기관을 지정하면 되었다.  하지만 장기요양기관 지정 갱신제에서는 매년 5년마다 장기요양기관을 재지정 해준다는 것이다.  이 법안도  2019년 12월 통과되었다.  

뒤를 이어 보건복지부가 들고나온 민간기관 말살 정책이 바로 국공립장기요양기관 확충방안이다.

국공립확충방안의 초기단계는 말 그대로 정부나 지방자치단체가 직접 장기요양기관을 설치하고 운영하는 모양세를 갖춘 것이다.

  이를 위해 보건복지부는 노인복지법시행규칙 재24조  별표 4를 개정한다.  본래  노인의료복지시설을 설치하려면 원칙적으로 토지나 건물의 소유권을 확보해야 한다.  

  보건복지부는 개정법안에서 정부나 지방자치단체가 장기요양기관을 설치할 때는 소유권을 확보하지 않고서도,  토지와 건물을 임대해서 설치할 수 있도록 허용한 것이다.  

  뒤에서 다시 설명하겠지만 이 개정법안이 바로 이번 금융권위원회가 주최한 정책세미나에서 보험사들이  장기요양기관 사업에 진출할 때  소유권 없이 임대로 장기요양기관을 설치할 수 있도록 해달라는 주장의 근거가 된다.

  두번재 정부가 법안을 정리한 것은 정부나 지방자치단체가  토지나 건물의 임대로 장기요양기관을 설치를 해놓으면, 이 것을 사회복지법인이나, 사회적 협동조합, 비영리단체를 에게 정부가 위탁할 수 있다는 법 규정을 만들어 놓은 것이다. 

  그리고 국민건강보험공단은 재빠르게 퇴직 공무원들에게 사회적협동조합을 설립하도록 교육을 시켰다.  전형적인 불공정 행위이다.  

이런 형태의 정부가 직접 관여하는 국공립장기요양기관 확충방안은 토대를 잡아 갔다.  하지만 정부나 지방자치단체가 직접 장기요양기관을 설치하려면 비록 임대라도 기획재정부등 예산부처의 승인이 필요한 부분이다.  이 부분은 매우 힘든 부분이므로, 정부는 이에 끝나지 않고, 다음 단계의 국공립장기요양기관 확충방안을 마련했다. 

바로  농협과 같은 공공기관이 장기요양사업 진출에 나서도록 한 것이다.  지난 해 말 12월28일 보건복지부는 오지에 농협이 장기요양기관에 진출 할 수 있도록 지원을 할 수 있는 정책을 만들었다. 

2017년 농협이 재가 장기요양기관에 잔출하고자 했을 때 많은 장기요양인들의 반대가 있었다.  그리고 이에 따라 실제 농협은 장기요양기관 진출을 중단하기도 했다. 

하지만 이번  경북 모서 농협의 재가 장기요양기관 진출에 대해 규탄하는 민원을 제기하자, 농협 측은 당당히, 지난 해  보건복지부의 농협 지원정책을 들고 나오며, 뻔뻔하게도  '농협은 하기 싫어도 보건복지부가 하라고 했다'고 나오기도 했다.

이번 금융위원회가 보험회사 들의 의견을 취합하여 '보험회사들이 재가 장기요양기관에 진출할 때,  토지나 건물의 소유권이 없어도, 임대로 설치할 수 있도록 해달라'고 요구하고 있는 것은 보건복지부가 농협을 정챡지원을 하는 제도를 만든 것처럼, 보건복지부가 보험회사들을 지원하는 정책을 만드는 기반을 제공하고있다고 봐야할 것이다.

앞으로 전개될 모습은 뻔하다.  이 시점에서 장기요양 현장에서는 이러한 보건복지부의 음모가 봉쇄될 수 있도록 나서야 한다.  그렇지 않으면 '어~어' 하면서 보건복지부의 음모에 빠져 보건복지부가 주장하는 국공립 장기요양기관 비율이 30% 이상이 되고,  민간장기요양기관이 말살되는 일들이 정말 이루어 지게 될 것이다.

III. 2023년 이후의 향후 예측

2023년은 제3차 노인장기요양보험 중장기기본계획이 시작되는 해이다.  제1차 기본계획과 제2차 기본계획에서 보건복지부는 핀셋과 같이 꼼꼼하게 계획을 실행해왔다. 이에 따르면 앞으로 수립될 제3차 기본계획도 철저히 실행될 것으로 예측 되기 때문에  지금부터 제3차 기본계획의 내용에 관심을 가지고 통제지향적인 부분에 대하여 포함되지 읺도록  노력해야  한다.

현재 2023년부터 시작하는 제3차 기본계획에 대해서  논할 수 있는 근거가 부족한  것은  사실이다.  하지만, 지난 제1차와 제2차 기본계획을 수립한 국책연구소나 관련 전문가들의 논문을 살펴보면 제3차 계획에서 다루어질  가능성이 높은 주제는 예측해  보는 것도  가능하다.

첫번째  주제는 '장기요양보험 재원의 고갈과 보장성 확대 중즈릴 통한 장기요양보험 재정 유지 전략이 필요할 것이다. 

두번째는 재정형편에 맞게 적응할 수 있는 급여유형의 진화가 이루어질 것으로 예측한다.  통합재가, 국공립장기요양기관 비율 30% 목표달성, 또는 일본식 서비스 수준별 유료양로홈의 출현을 조심스럽게  점쳐볼 수 있다.

세번째는 커뮤니티 케어(지역사회 중심형) 서비스 체계의 가속화가 이루어질 수도 있다.  농협, 요구르트, 보험회사, 금융기관 등 사업성장을 위한 고객확충 차원의 재가 및 시설 사업 진입 확대가 출연할 것으로 보인다. 

네번째는 요양서비스 생태계(식품회사, 제약회사, 건설사, 보험회사) 중심의 장기요양사업 진출 확산이 이루어지고 수급자 2인당 1인의 요양보호사 채용 등  장기요양 인력배치기준의 강화 등이 거론 될 수 있다. 

장기요양기관 통제 강화의 방법으로는 급여수가의 인상 통제와 공권력을 이용한 법적 통제가 이루어질 것이다. 

급여수가의 통제방법은 지금까지  해온 것처럼 민간장기요양기괸에 허용한 기타전출금이 존재할 수 없는 수준에서 급여수가를 설정하는 일과  가산제도의 대폭정비, 감산제도의 보강, 추가 비용이 들지 않는 인력배치기준 강화 등이 출현할 수 있는 시나리오이다.

 

공권력을 이용한 법적 통제 강화 방법으로서는 ▲지정갱신제의 대폭  강화, ▲부정수급 및 부정청구에 대한 처벌 강화, ▲지자체별 기관 총량제 실시, ▲노인학대 및 성희롱 발생 경력기관의 재진입 방지, ▲재무회계규칙 준수 강화 및 인건비적정비율 미준수 처벌확대 등이 가능할 수도 있다.

IV. 민간장기요양기관의 대응

보건복지부를 포함한  촛점은 장기요양 보험  재정의 고갈에  대한  재정확보에 맞추어져 있고, 민간장기요양기관 비중을 70% 이내로 줄이기 위한 국공립장기요양기관 확충 방안의  실현이다.

이를 위해서, 보건복지부는 민간기관이 부정수급과 부정청구로 점철된 부정의 온상으로 몰아 자의적, 타의적 퇴출을 가속화 하기 위한 명문으로 삼고 있다.  고의적이 아닌 부정행위라도 장기요양현장의 문화를 개선하지 않으면 안된다.   기관별로 특화 서비스를 개발하여 생존기간을 늘이거나,  기관내  자율적으로는 법규 준수의 일상화와 위험관리 체계를 갖추는 일이다.  아무리 현지조사를  이용하여 민간기관을 말살하는 행위를 한다고 해도 기관이 피해를 당하지 않도록 해야 한다.

 

퇴출과 진입을 고려한 미래 준비에 서둘어야  한다 통제가 비교적 약한 양로, 주거서비스로의 전환, 또는 일본의 사례에서 개호보험의 대안으로 등장하고 있는  4가지 유형의 유료양로홈의 전환이 국가적  차원에서  이루어지는 경우 선택할 수 있도록 준비해야 한다. 

 

앞으로 불어닥칠지도  모르는 보험회사, 제약회사, 식품회사, 건설(분양)회사 등이 적극적으로 요양서비스 산업에 진출하는 경우  이 프로그램을 활용하여 퇴로를 결정할 수도 있다.

지방을 돌다보면 민간 기관들이 미래에 대한 대비로 사회적 협동조합을 만들어 놓은 곳들이  많았다.  사회적 협동조합은 비영리 사단법인 단체와 동격을 이룬다.  이 모델에 진입하는 순간 더 이상 개인이  아니다.  이 모델의  문제점은 설사  사업상 이익이 발생하더라도 회원들에게 배분할 수 없는 단점이 있다.  비정상적인 방법으로  조합원들에게 배당하고 나면  한순간 범죄자의 길로 들어설 수 있는 위험이  존재한다.

오늘 주제인  보험회사의 장기요양기관 사업 진입의 실질적  주체는 KB손해보험이다.  KB손해보험은 2016년 요양보험 지정기관으로 서울시 내에 자회사 ‘㈜KB골든라이프케어’ 설립하였고, 현재 요양시설 1개, 주야간보호 시설 2개소를 운영 중이며 요양시설 2호 점을 건축 중에 있다.   요양시설 입소정원은 132명, 직원수 82명이고  주야간보호 시설 입소정원은 각 49명, 21명으로 알려져 있다.

​성공적으로 장기요양기관 운영사업에  진출한 KB손해보험이 여러군데  시설을 설치하고 운영하면서 겪은 경험에 근거를 둘것으로 본다.   장기요양기관 운영사업의  수익율이  저조하거나  적자인 점,  KB만의 호화로운 시설을 추구할 경우 드는 비용이 만만치  않은 점, 장기요양기관 한두개 더 운영한다고 해서  본래  추구하 했던  보험 소비자의 삶의 개선이나, 자사 관련 상품을 보급하는 효과가 저조하다는 것이다.

그래서 금융위원회를 내세워 마치 보험회사들이 장기요양보험 소비자를 위한느 것처럼  포장해서, 소유권 없이 임대로 설치와 운영이 가능한 방법을 모색하기 위한 전초전으로 간담회를 연것으로 보인다. 

​아무리 KB라도, 삼성이라도  공정하지 않고, 형평성에 어긋난  일을 추진하게  되면  보건복지부라도 협조할 수 없는 상황이 올 수 있다.   기존의 장기요양기관 운영자들을 바보로 아는가?

 

글쓴이: 강세호 발행인,  기사입력시간: 2021.07.24  오전 9:46