'남인순 의원 노장법 일부개정 발의안 반대의견'  

​황철박사 (한장협 정책위원장)

이 법률안은 2016년 12월 02일 남인순의원이 대표발의하여 2017년 1월 3일 현재 국회 보건복지위원회에 접수되어 있음.

Ⅰ. 제안이유 및 주요내용

제안이유

2008년부터 시행 중인 노인장기요양보험제도는 그 운영과정에서 장기요양기관 지정제에 기반한 시장 중심의 공급방식으로 운영됨에 따라 장기요양기관 간 경쟁이 과열되어, 장기요양기관 종사자가 수급자 또는 그 가족으로부터 요양서비스와 상관없는 업무를 요구받아도 그 업무를 수행할 수밖에 없으며, 종사자의 적정한 근로시간이 보장되지 않는 등 열악한 근로조건 때문에 이직률이 높아 연속적인 요양서비스의 제공이 어려운 상황임.

한편 현재 장기요양인정을 받은 수급자에게 국민건강보험공단이 작성하여 교부하는 표준장기요양이용계획서는 수급자가 월 한도액의 범위 내에서 급여를 원활히 이용할 수 있도록 수급자의 개인별 기능상태 및 욕구를 반영하는 서류이지만, 원래의 목적과 달리 장기요양기관이 계획서상 월 한도액을 모두 사용한 다음 국민건강보험공단에 장기요양급여비용을 더 많이 청구하여 수익을 남기는 편법에 이용되고 있음.

이에 장기요양기관이 근로 관계 법령을 준수하도록 하고, 장기요양기관의 개설방식을 현행 지정제에서 허가제로 변경해 공급을 조절하며, 장기요양요원의 근로환경을 개선하기 위한 각종 조치를 규정하는 한편, 공단이 장기요양인정 전에 미리 표준장기요양이용계획서를 작성한 후 등급판정위원회가 이를 심의하도록 하여 표준장기요양이용계획서의 실효성을 높이는 등 노인장기요양보험제도를 총체적으로 개선함으로써 공적 사회보험이라는 본 제도의 취지를 살리려는 것임.

주요내용

  • 표준장기이용계획서의 실효성을 높이기 위하여 국민건강보험공단의 조사 결과 장기요양급여 수급자로 예상되는 자에 한하여 국민건강보험공단이 신청인의 희망급여와 시설현황 등이 고려된 표준장기요양이용계획서를 작성하고 등급판정위원회가 이를 심의·판정하도록 함(안 제14조제4항 및 제15조제2항).

  • 수급자 또는 장기요양기관은 급여 외 행위를 요구하거나 제공하지 않도록 함(안 제28조의2 신설).

  • 장기요양기관 지정제를 허가제로 변경함(안 제31조).

  • 장기요양기관의 장은 장기요양요원의 근로환경을 보장·개선하도록 「근로기준법」 등 근로 관계 법령에 대한 준수를 의무화함(안 제35조의3 신설).

  • 장기요양기관에 대한 개선명령·사업정지·허가취소의 사유 및 장기요양법인 설치허가 취소의 사유를 규정함(안 제37조제1항제1호의2 및 제3호의4 신설).

 

Ⅱ. 주요 내용별 검토

1. 장기요양기관 허가제 신설(안 제31조)

가. 개정안의 내용과 취지

노인장기요양보험제도는 그 운영과정에서 장기요양기관 지정제에 기반한 시장 중심의 공급방식으로 운영됨에 따라 장기요양기관 간 경쟁이 과열되어, 장기요양기관 종사자가 수급자 또는 그 가족으로부터 요양서비스와 상관 없는 업무를 요구받아도 그 업무를 수행할 수 밖에 없으며, 종사자의 적정한 근로시간이 보장되지 않는 등 열악한 근로조건 때문에 이직률이 높아 연속적인 요양서비스의 제공이 어려운 상황이므로, 허가제를 통하여 장기요양기관의 공급을 조절하고자 하는 것임.

나. 한국민간장기요양기관협회의 의견

□ 안 제31조 장기요양기관 허가제 신설 반대

□ 반대 이유

  • 장기요양기관 허가제 신설의 논거는 장기요양기관이 난립하여 과당경쟁 을 함으로써 서비스의 질이 떨어지고, 종사자가 업무 범위 외의 업무를 할 수 밖에 없는 환경에 노출되어 이직률이 높아 안정적인 근로환경을 개선하기 위하여 장기요양기관의 공급을 조절하여야 한다는 것으로써 일면 타당한 듯 보이기도 함.

  • 그러나 신고제 또는 지정제로 장기요양기관의 시장 진입이 자유롭고 이로 인하여 과당경쟁이 발생함으로써 서비스의 질이 떨어지고, 종사자의 근로환경이 열악해 진다는 논리는 전혀 객관적인 근거를 찾을 수 없는 주장이라 할 것임.

  • 오히려 장기요양기관이 시장에 충분히 공급되어 서비스 경쟁이 치열해 짐으로써 서비스 이용자들에게 질 높은 서비스가 제공되게 되고, 종사자들에게는 종사자에 대한 보다 나은 근무환경을 제공하는 장기 요양기관을 선택할 수 있는 기회의 폭이 더 넓어진다는 장점이 있다 할 것임.

  • 또한 본 개정안 제안 이유의 주된 인식은 종사자의 근무환경 개선에 중점이 있다 할 것임. 이는 본 법의 목적인 노인의 삶의 질 확보와 보호자의 부양부담 경감과는 거리가 있는 것이라 할 것임. 근로자의 처우, 근로환경개선 등은 근로관계법규에 의하여 이미 충분히 규제되고 있기 때문에 장기요양보험법을 근로자 권익 향상을 위한 도구로 이용하려는 시도는 본 법의 목적과 배치되는 것이라 할 것임.

  • 또한 허가제로 전환될 경우 허가과정에서의 재량권 남용의 우려도 클 뿐만 아니라, 허가제로 인한 독과점 시장의 형성은 오히려 경쟁 없는 시장이 조성되어 장기요양서비스의 질이 하락하는 주된 요인이 될 것이라 할 것임. 오히려 서비스의 질 향상은 자유로운 시장경쟁에서 확보될 수 있다는데 이론(異論)이 있을 수 없음.

  • 따라서 자유로운 경쟁시장을 형성하고 이용자가 질 높은 서비스를 제공하는 기관을 선택할 수 있게 하여 질 낮은 서비스를 제공하는 기관은 시장에서 도태될 수 있는 환경을 조성하는 것이 서비스 질 확보나 종사자의 근무환경 개선에 더 효율적인 방안이라 할 것임.

 

□ 위 개정안 제31조의 문제점을 요약하면 다음과 같음

  • 허가제로 인한 재량권 남용의 우려가 큼.

  • 허가제로 인한 신규진입의 차단으로 인하여 독과점시장이 형성되고, 이로 인하여 서비스 경쟁에 소홀하게 되어 서비스 이용자들에게 질 낮은 서비스가 제공될 가능성이 증가한다는 점.

  • 허가제를 선호하는 것은 비영리 사회복지법인 뿐이라 할 것이며, 비영리 기관의 비효율성으로 인하여 서비스의 질 하락이 우려됨. 비영리기관은 사업의 손실에 대하여 기관 자체에서 책임을 지지 않는 구조로 인하여 생존을 위한 고객서비스를 통한 경쟁력 확보에 그다지 집중하지 않는 것이 일반적임. 이는 국가예산을 투입하여 운영하는 공기업의 경우를 보면 명확한 것임.

  • 허가제로 인하여 비영리기관의 비율이 증가하는 경우 국가예산 투입이 증가하게 됨. 허가제로 인하여 사회복지법인 등 비영리기관이 주로 장기요양사업을 운영하는 경우 이들 기관에 대한 예산투입이 증가하여 장기요양수가 이외의 예산이 추가 소요되어 수가만을 지급받아 운영하는 민간장기요양기관에 비하여 비효율적이라 할 것임.

  • 또한 이들 비영리기관들에게는 사회복지법인 및 사회복지시설재무 회계규칙이 적용되게 되어 잉여금이 남는 경우 잉여금을 반납하여야 하나, 차년도 예산을 더 많이 확보하기 위하여 반납을 하지 않고 비 효율적으로 지출하게 되어 예산낭비가 발생하게 됨.

□ 현 개정안에 대한 대안을 참고적으로 제시하면 다음과 같음

  • 허가제로 시장 진입을 억제하는 정책보다는 초고령화시대에 장기요양 기관수는 수급자 수용인원보다 많아야 만이 수급대상자들의 서비스선택권의 폭이 넓어짐.

  • 기존의 신고 또는 지정방식은 유지하되, 차등수가 체계를 마련하여 인센티브를 지급하는 방식으로 소비자와 종사자가 기관을 선택할 수 있는 환경을 조성하여 서비스의 질이 낮거나 근로환경이 열악한 장기요양기관을 시장에서 자연 도태시키는 것이 가장 합리적인 방안이라 할 것임.

2. 표준장기이용 계획서의 실효성 강화(안 제14조제4항 및 제15조제2항)

가. 개정안의 내용과 취지

장기요양인정을 받은 수급자에게 국민건강보험공단이 작성하여 교부하는 표준장기요양이용계획서는 수급자가 월 한도액의 범위 내에서 급여를 원활히 이용할 수 있도록 수급자의 개인별 기능상태 및 욕구를 반영하는 서류이지만, 원래의 목적과 달리 장기요양기관이 계획서 상 월 한도액을 모두 사용한 다음 국민건강보험공단에 장기요양급여 비용을 더 많이 청구하여 수익을 남기는 편법에 이용 되고 있음.

 

  • 표준장기이용계획서의 실효성을 높이기 위하여 국민건강보험공단의 조사 결과 장기요양급여 수급자로 예상되는 자에 한하여 국민건강보험공단이 신청인의 희망급여와 시설현황 등이 고려된 표준장기요양이용계획서를 작성하고 등급판정위원회가 이를 심의·판정하도록 함(안 제14조제4항 및 제15조제2항)

나. 검 의견

□ 개정안 전면 반대

□ 반대 이유

  • 국민건강보험공단은 장기요양인정신청시 신청자에 대하여 신체 상태와 인지능력 등을 조사하고, 면접을 통하여 희망급여 등을 파악한 후 이를 바탕으로 표준장기요양이용계획서를 작성하며, 장기요양기관은 급여계약을 체결할 때 이를 참고로 하고 있음.

  • 그런데 본 법안의 이유를 보면, 표준장기요양이용계획서에 제시된 것 보다 더 많은 시간을 서비스하는 것은 단지 수익을 남기기 위한 편법이라고 단정하고 있음.

 

이는 상당한 문제점이 있는 주장이라 할 것임.

  • 첫째로, 표준장기요양이용계획서는 참고용이므로 이에 구속되지 않는다고 하여 편법으로 모는 것은 규정에 대한 몰이해에서 비롯된 것이며, 월 이용 한도액 조차 실제는 이용자에게는 충분하지 않다는 점을 전혀 이해하지 못 하고 있는데 기인하는 것임

  • 둘째로, 장기요양서비스 사업자가 수익을 남기는 것을 죄악시하는 이해할 수 없는 시각을 여실히 반영한 개정 이유에 대하여는 경악을 금할 수 없음. 이는 아래에 언급하는 “영리를 목적으로 장기요양급여를 제공하는 경우 설 치허가 취소”를 하도록 한 개정안 제37조제1항제8호과 그 맥을 같이 하는 것임.

3. 영리를 목적으로 장기요양급여를 제공하는 경우 설치허가 취소(안 제37조제1항제8호)

가. 개정안의 내용

    개정안은 제37조제1항제8호를 신설하여 “영리를 목적으로 장기요양급여를 제공하는 경우” 장기요양기관 허가의 취소를 할 수 있도록 하고 있음.

나. 검토 의견

□ 개정안 전면 반대

□ 반대 이유

  • 주지하다시피 장기요양보험제도 초기 정부는 시급히 장기요양 인프라를 구축하기 위하여 민간사업자들에게 적극적으로 홍보하여 장기요양서비스 시장에 진입할 것을 유도하였고, 수익창출을 보장한다고 하였음. 그런데 수익창출을 죄악시 하는 시각은 어떤 사상에 기반한 것인지 의심하지 않을 수 없음.

  • 장기요양서비스 사업자들은 서비스를 제공하고 그 대가로서 이익이 포함된 서비스비용을 정당하게 청구할 수 있는 것임. 이를 부정한다면 민간장기 요양서비스 사업자들을 이 시장에 유인한 국가가 국민에 대하여 거짓을 행 하는 것이라 해도 과언이 아닐 것임. 따라서 규정에 대한 오해와 수익창출에 대한 몰이해에서 비롯된 위 개정조항은 전혀 근거가 없다 할 것임.

  • 다시 말해서, 영리기업인 장기요양기관에 대하여 수익창출을 하지 못하게 하는 것은 헌법 제126조에서 규정하는 “국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.”는 조문에 위반된다 할 것임.

  • 이는 우리 헌법의 경제질서가 개인과 기업의 자유와 창의를 존중함을 기본 으로 하는 시장경제를 바탕으로 하고 국민의 재산권을 보장하는 당연한 귀결임. 다만 법률로써 국·공유화를 인정하나 이 경우에는 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있음. 이는 사기업의 국·공유화 및 통제 등을 원칙적으로 금지하는 규정이라고 할 것임.

  • 헌법재판소는 ‘사영기업의 국유 또는 공유로의 이전’은 일반적으로 공법적 수단에 의하여 사기업에 대한 소유권을 국가나 기타 공법인에 귀속시키고 사회 정책적·국민경제적 목표를 실현할 수 있도록 그 재산권의 내용을 변형하는 것을 말하며, 또 사영기업의 ‘경영에 대한 통제 또는 관리’라 함은 비록 기업에 대한 소유권의 보유주체에 대한 변경은 이루어지지 않지만 사영기업 경영에 대한 국가의 광범위하고 강력한 감독과 통제 또는 관리의 체계를 의미한다고 하였습니다.

  • 또한 헌법재판소는 사납금제를 금지하기 위하여 택시운송사업자의 운송수입금 전액 수납의무와 운수종사자의 운송수입금 전액 납부의무를 규정한 자동차 운수사업법 제24조 제3항 및 제33조의5 제2항의 헌법 제126조 위반여부를 판단하면서 “기업경영에 있어서 영리추구라고 하는 사기업 본연의 목적을 포기할 것을 강요받거나 전적으로 사회·경제 정책적 목표를 달성하는 방향으로 기업 활동의 목표를 전환해야 하거나, 그 기업경영과 관련하여 국가의 광범위한 감독과 통제 또는 관리를 받게 되거나, 청구인들 소유의 기업에 대한 재산권이 박탈되거나 통제를 받게 되어 그 기업이 사회의 공동재산의 형태로 변형될 경우”에 헌법 제126조의 위반이 된다고 판단 하였음.

  • 민간 장기요양기관은 정부보조금을 받지 아니하고 전적으로 개인의 자금을 투자하여 시설을 건축하여 세금을 내고 운영의 자율권이 보장되는 관점 에서 시작했음. 현재 민간장기요양기관을 비영리시설로 전환하고 비과세를 하고 있지만 국고 보조금을 지급하고 있지는 않음. 기초생활 수급자와 저소득 생활자 경감에 따른 국고지원은 본인 부담금을 대납한 금액이지 시설에 보조금을 지급한 것이라고 할 수 없음. 국고지원을 받지 않는 민간 요양시설들은 자비를 들여 사업에 진입한 것으로서 운영의 자율권 침해 방지 요구는 너무나도 당연한 것이라고 할 것임.

  • 또한, 민간장기요양기관이 영리성을 인정한 바탕에서 장기요양사업에 참여하였는데 수익을 부정하는 것은 민간장기요양기관을 비영리화하려는 것으로서 이는 법치주의의 파생원칙인 신뢰보호의 원칙에도 위반되는 위헌적인 발상이라 할 것임.

Ⅲ. 결론

따라서 위헌적인 규정들로 가득찬 본 개정안에 대하여 전면적으로 반대함.

'남인순 의원과 그 배후 세력 분석 Report 

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